Recht op de toekomst: Waarom de toekomst zes jaar op zich liet wachten

Het beleid dat huidige generaties vandaag maken, beïnvloedt de keuzemogelijkheden van de generaties die daarop volgen. Sommige beleidskeuzes zijn daarin zo belangrijk dat wij de belangen van die toekomstige generaties nu moeten meewegen, willen wij hen later niet onevenredig hard raken. Beleid moet kortom intergenerationeel rechtvaardig zijn.

Als het aan de Raad van State (RvS) ligt, gebeurt dit nog te weinig. In zijn jaarlijkse beschouwing Recht op de toekomst meent de RvS dat ‘huidige generaties een verantwoordelijkheid hebben om hulpbronnen, leefbaarheid en economische stabiliteit eerlijk te delen met toekomstige generaties.’ Volgens de RvS ontbreekt die verantwoordelijkheid nog te vaak in huidig beleid. Hoewel er al enige initiatieven zijn om die verantwoordelijkheid mee te nemen – bijv. de Leidraad Toekomstgericht Beleid, de toekomstambassadeur, en burgerraden – zijn politiek-bestuurlijke instituties niet altijd voldoende toegerust om toekomstige uitdagingen in kaart te brengen en het hoofd te bieden.

Hoewel de beschouwing een stap in de goede richting is, meen ik dat dit het aangewezen moment is om hierop voort te bouwen. Want hoewel de RvS veel aandacht schenkt aan de gevolgen van klimaatverandering en de achteruitgang van de democratische rechtsstaat, mogen de gevolgen van keuzes rond technologische ontwikkelingen voor toekomstige generaties niet vergeten worden. Nagenoeg onomkeerbare keuzes met grote gevolgen voor toekomstige generaties worden namelijk ook in de tech-sector gemaakt. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de inrichting van onze digitale infrastructuur, het aangaan van sociale relaties met AI en het uitputten van schaarse grondstoffen.

Om te begrijpen waarom technologie zo’n blinde vlek in ons huidige toekomstbeleid vormt, moeten we eerst terug naar de basis. In een vierluik achtergrondartikelen nemen we de stand van zaken rond intergenerationele rechtvaardigheid kritisch onder de loep:

1. Waarom de toekomst zes jaar op zich liet wachten In dit eerste artikel lees je hoe de roep om een zogeheten ‘generatietoets’ is ontstaan en welke politieke ontwikkelingen daaraan voorafgingen. De tekst gaat verder onder deze introductie van de vier artikelen.
   
2. De Leidraad Toekomstgericht Beleid: hulpstuk of obstakel? Het tweede artikel gaat dieper in op de Leidraad Toekomstgericht Beleid. In hoeverre helpt dit instrument de beleidsmaker om intergenerationeel rechtvaardig beleid te maken? Is verplichting ervan wenselijk?
   
3. Waarom intergenerationele rechtvaardigheid juist over technologie zou moeten gaan Het derde verdiepingsartikel bespreekt het idee achter intergenerationele rechtvaardigheid en legt uit waarom dit begrip onlosmakelijk verbonden is met technologie.
   
4. Op naar een rechtvaardige toekomst Het laatste artikel bespreekt wat er momenteel goed gaat en wat nog mist om toekomstgericht denken in beleid steviger te verankeren.

Wat is intergenerationele rechtvaardigheid nu precies? Hoewel hier veel over geschreven is en dit begrip in het derde artikel uitgebreider aan bod zal komen, zal voor nu de definitie van De Leidraad toekomstgericht beleid (hierna: de Leidraad) worden aangehouden. Deze leidraad is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) ontwikkeld om beleidsmakers en andere betrokkenen praktische ondersteuning te bieden wanneer er langetermijneffecten in kaart gebracht moeten worden.

Volgens de Leidraad is beleid intergenerationeel rechtvaardig als ‘het voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien te schaden’ (par. 1.3).

Maar wiens behoeften zijn dat? Generaties die nog geboren moeten worden, kunnen zich immers niet uitspreken, dus zullen wij voor hen moeten bepalen wat zij nodig hebben. En misschien belangrijker nog: om welke behoeften gaat het hier eigenlijk?

De eerder aangehaalde beschouwing van de RvS is concreter ten aanzien van het begrip intergenerationele rechtvaardigheid. De RvS heeft het namelijk over een ‘verantwoordelijkheid om hulpbronnen, leefbaarheid en economische stabiliteit eerlijk te delen met toekomstige generaties en te voorkomen dat de lasten daarvan onevenredig op hen en op hun nakomelingen worden afgewenteld.’ Deze beschouwing doet in de kern twee dingen. Ten eerste worden de behoeften van toekomstige generaties geconcretiseerd naar drie pijlers: i) hulpbronnen, ii) leefbaarheid en iii) economische stabiliteit. Ten tweede introduceert dit een vraag naar een – al dan niet verplicht – instrument om die verantwoordelijkheid te waarborgen: de zogeheten generatietoets.

De aanloop en context van de Leidraad Toekomstgericht Beleid: twee spanningen

Tussen de eerste oproep tot een generatietoets en de publicatie van de Leidraad zit zes jaar. Uit de bestudering van de kamerstukken uit die periode komen twee duidelijke spanningen naar voren. Ten eerste is er de spanning ten aanzien van de soort generatie: in het begin draait de generatietoets vooral om intergenerationele rechtvaardigheid tussen jongeren en ouderen, terwijl daar later die van toekomstige, nog niet bestaande generaties doorheen begint te lopen. Dit schept verwarring over de omvang en het eigenlijke doel van de generatietoets. De tweede spanning is dat onduidelijk blijft of de generatietoets nu een suggestie voor beleid of een harde juridische verplichting vormt.

De generatietoets kent een lange aanloop. Al in 2019 pleitte het SER-jongerenplatform in het rapport Hoge verwachtingen voor intergenerationele rechtvaardigheid als reactie op een gebrek aan aandacht voor de stapeling van beleid bij jongeren. Het jongerenplatform riep het kabinet op ‘te onderzoeken hoe de invoering van een vorm van een “generatietoets” vormgegeven zou kunnen worden in het wetgevingsproces en in de voorbereiding van politieke en sociale akkoorden.’

Naar aanleiding daarvan dienen Tweede kamerleden Segers en Jetten een motie in. Deze motie verzoekt de regering om ‘een generatietoets te ontwikkelen om de generatie-effecten van grote beleidswijzigingen en politieke en sociale akkoorden inzichtelijk te maken.’ Volgens de kamerleden is het namelijk van belang om bij ‘de totstandkoming van beleid en bij het sluiten van politieke en sociale akkoorden goed in kaart te brengen wat de gevolgen zijn voor elke generatie, van jong tot oud, om daarmee te zorgen voor eerlijke en generatiebestendige beleidskeuzes’. Deze motie wordt door een overgrote Kamermeerderheid aangenomen.

In een reactie op het SER-rapport en de motie kondigt minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) in 2020 aan dat het kabinet in samenwerking met jongeren een generatietoets zal introduceren waarmee in de procedures voor beleid en regelgeving nog meer aandacht zal worden besteed aan mogelijke generatie-effecten. Volgens de minister is het bij de uitwerking daarvan wel van belang dat ‘deze niet tot uitvoeringsproblemen en bureaucratie leidt.’

Hoewel de generatietoets wordt opgenomen in het coalitieakkoord van 2021-2025, laat deze nog enkele jaren op zich wachten. Intussen begint het idee van een generatietoets in de Kamer wel te leven. Er worden enkele moties ingediend die de regering verzoeken de generatietoets op bepaalde grote dossiers toch al toe te passen (het Klimaatfonds, het Nationaal Groeifonds en het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030).

Hier ontstaat de eerste spanning. De roep om de generatietoets te hanteren wordt namelijk niet gedreven door zorgen voor jongeren – waar de generatietoets initieel uit voortkwam, maar door zorgen voor toekomstige generaties. Daardoor wordt onduidelijk of de generatietoets moet gaan gelden voor intergenerationele rechtvaardigheid tussen bestaande generaties of tussen bestaande en niet-bestaande generaties. Dit maakt veel uit voor de inhoud, tijdsframe en het doel van de generatietoets.

De Leidraad: een suggestie of een verplichting?

De tweede spanning die uit de aanloop naar de publicatie van de Leidraad naar voren komt, is de vraag of de generatietoets vrijblijvend of een verplichting is. Dit is van belang, omdat het niet-nakomen van een wettelijke verplichting veel grotere gevolgen heeft voor de juridische geldigheid dan wanneer het om een enkele beleidssuggestie zou gaan.

Vijf jaar na de eerste aankondiging van een generatietoets zegt minister Uitermark (BZK) daarover in de Tweede Kamer dat de Leidraad ‘niet bedoeld is als bureaucratisch toetsinstrument, maar als praktische gids voor beleid met lange-termijn- en intergenerationele impact.’ Daarmee lijkt het niet om een juridische verplichting te gaan, maar eerder om een beleidssuggestie. Dit ligt op zich in lijn met wat de Leidraad feitelijk is: een instrument dat door BZK ontwikkeld is voor het maken van toekomstbestendig beleid.

Toch stelt de minister in diezelfde reactie dat de toepassing van toekomstperspectieven in het dagelijks werk van beleidsvoorbereiding en besluitvorming nog niet vanzelfsprekend is. Het is volgens haar dan ook een uitdaging ‘om dit verder te verankeren in de ambtelijke praktijk en het politieke handelen.’

Maar de vraag is of die verankering plaats gaat vinden als de generatietoets vrijblijvend is en het achterwege laten daarvan zonder gevolgen. De Raad van State merkt in de eerdergenoemde beschouwing daarover op dat er wel verscheidene Europese verdragen en jurisprudentie zijn die ertoe noodzaken ‘om rekening te houden met langetermijneffecten mede ten behoeve van volgende generaties.’

En dat leidt tot een probleem: hoewel de Leidraad (of een andere generatietoets) in Nederland (nog) geen juridische verplichting is, moet er op Europees niveau wel al verplicht rekening worden gehouden met toekomstige generaties.

Uit de ontwikkeling van de Leidraad blijkt tot slot dat technologie als zorg voor toekomstige generaties volledig buiten de boot valt. Zo benoemt minister Uitermark in bovenstaande reactie nog wel dat bij het maken van beleid rekening moet worden gehouden met externe factoren zoals technologische ontwikkelingen, maar vormt dit geen onderwerp van zorg voor de generatietoets zelf. Hiermee wordt miskend dat technologische ontwikkelingen – de opkomst van artificiële intelligentie, een verregaande mate van digitalisering en biotechnologie – de samenleving ingrijpend en blijvend veranderen. Door technologische ontwikkelingen enkel als druk op beleid te zien, en niet als kernelement van intergenerationele rechtvaardigheid, dreigt beleid achter de feiten aan te lopen.

Ook staatssecretaris Van der Burg (BZK) miskent technologische ontwikkelingen als zorg voor toekomstige generatie in zijn reactie in de kamer een half jaar na de publicatie van de Leidraad. In een antwoord op Kamervragen daarover noemt hij enkele voorbeelden waar de generatietoets geschikt voor zou zijn: ‘grote infrastructuurprojecten, hervormingen van het pensioenstelsel of beleid met substantiële gevolgen voor de staatsschuld.’ Technologische ontwikkelingen worden daarbij echter niet genoemd.

Conclusie

De reactie van de staatssecretaris legt de vinger op de zere plek: in het politieke debat wordt technologie nog te vaak gezien als een losstaand fenomeen, in plaats van een fundamentele structuur die onze toekomst vormgeeft. Als we de generatietoets enkel gebruiken voor traditionele thema’s zoals pensioenen en de staatsschuld, missen we de kans om nu na te denken over de wijze waarop technologie onze wereld van morgen blijvend zal veranderen. Beleidskeuzes over datacenters en digitale infrastructuur zijn immers net zo onomkeerbaar en bepalend voor toekomstige generaties als de aanleg van een nieuwe snelweg of spoorlijn.

Mathijs de Jong is projectleider bij STT en in deze reeks artikelen reflecteert hij op het thema intergenerationele rechtvaardigheid en de noodzaak om langetermijndenken in de beleidspraktijk te verankeren, in het bijzonder wanneer het om technologie gaat. Met deze reeks beoogt hij beleidsmakers en professionals te prikkelen om verder te kijken dan de waan van de dag en de stem van toekomstige generaties mee te wegen in besluitvorming.